1. Marco conceptual

Existen múltiples definiciones de participación ciudadana dependiendo de los objetivos que ésta persigue; ya sea como un medio para mejorar las políticas públicas (Cunill, 1994; Ziccardi, 2004), para fortalecer la democracia (Canto Chac, 2010; PNUD, 2017), o como control de la gestión gubernamental (Serrano Rodríguez, 2015).

Nuria Cunill (1994) la define como “la intervención [de los ciudadanos] en acciones públicas, pero en función de la expresión y defensa de intereses particulares […], y que en este carácter sólo puede complementar a la participación política a través de partidos políticos, contribuyendo en el proceso de formación de políticas y decisiones públicas” (Cunill Grau, 1995).

Para Alicia Ziccardi (2004) la participación ciudadana hace referencia a “las formas de inclusión de la ciudadanía en procesos decisorios incorporando sus intereses particulares (no individuales) respecto a determinadas temáticas”. Añade que “la idea central es que incluyendo a la ciudadanía en los procesos de diseño y adopción de políticas sociales y con reglas de actuación de los diferentes actores se pueden obtener mejores resultados” (Ziccardi, 2004).

Para Canto Chac (2010), son “las mediaciones entre sociedad y gobierno para que los distintos sujetos sociales intervengan, con base en sus diversos intereses y valores, e influyan en las políticas públicas y en las estructuras de gobierno, fundamentándose en el reclamo del derecho a la intervención en los asuntos que les competen” (Canto Chac, 2010).

Para el PNUD (2017), participación ciudadana son “las acciones voluntarias y no remuneradas realizadas por actores sociales, en un marco de pluralidad y derechos humanos que tienen el objetivo de influir en la toma de decisiones públicas, en las estructuras gubernamentales, así como en las políticas públicas” y que constituye una llave de acceso para la construcción de una gobernabilidad democrática (PNUD, 2017).

Azucena Serrano (2015) utiliza la siguiente definición: “la intervención organizada de ciudadanos individuales o de organizaciones sociales y civiles en los asuntos públicos, que se lleva a cabo en espacios y condiciones definidas, esto es, en interfaces socioestatales y que permiten el desarrollo de una capacidad relativa de decisión en materia de políticas públicas, control de la gestión gubernamental y/o evaluación de las políticas públicas a través de diversas formas de controlaría ciudadana” (Serrano Rodríguez, 2015).

La definición que se utiliza para la construcción del IPC en Pesca y Acuacultura parte de identificar aquellos componentes que son comúnmente usados entre los académicos y organizaciones que manejan este concepto. De esta forma, para este estudio, participación ciudadana se entiende como las acciones de los distintos sujetos sociales que buscan influir en decisiones del Estado para promover sus intereses particulares bajo condiciones que garanticen su independencia.

Esta definición comprende tres dimensiones: a) inclusión, b) influencia, e c) independencia, las cuales se explican a continuación:


1.1 Inclusión

La inclusión hace referencia a la apertura de distintos actores en la toma de decisiones. Hay un debate en cuanto a quiénes son los actores sociales que debieran participar o no en la toma de decisiones. Hablando de pesca, existen autores que argumentan que los principales afectados por las decisiones (pescadores tanto de altura como ribereña), son quienes debieran tener una mayor voz en la toma de decisiones (Suárez de Viviero et. al., 2008). Sin embargo, existe otra gran mayoría que identifica a otros actores, más allá de los tradicionales, con intereses legítimos en esta actividad (Varjopuro, et.al., 2008; Mikalsen & Jentoft, 2008; Millenium Ecosystem Assessment, 2005).

De esta manera, los actores pueden tener un interés directo en el tema, en cuanto a las reglas que definirán el manejo de los recursos naturales de los cuales dependen para sus actividades económicas, pero también puede haber intereses indirectos, como son aquellos expresados en el valor que la sociedad da a la existencia de la biodiversidad y ecosistemas, más allá de que un individuo los use o no (Millenium Ecosystem Assessment, 2005). Ejemplos de ello en la pesca, son las comunidades locales que dependen de fuentes de ingresos ligadas a la actividad pesquera, grupos interesados en la conservación de especies y ecosistemas marinos, o asociaciones de consumidores que trabajan en temas de salud (Varjopuro, et.al., 2008). Existe así, una tendencia a reformular y abrir espacios de participación a otros actores identificados como grupos con interés (Mikalsen & Jentoft, 2008).

En los Consejos de Pesca y Acuacultura se pueden identificar a actores con intereses directos en los que se incluye al sector productivo y organizaciones pesqueras, los comités de pesca, y aquellos que se dedican a la industria y comercio de pescado. Así también, encontramos a actores con intereses indirectos dentro de los que se encuentra la academia, las OSCs y la sociedad en general.


1.2 Influencia

La influencia de la participación en la toma de decisiones de la política pública depende del poder que es transferido por parte de la autoridad al ciudadano. Siguiendo la rueda de Davidson (1998), existen cuatro gradientes de participación: i) información; la cual puede ser desde una comunicación mínima hasta llegar a ser información de buena calidad; ii) consulta, que puede ser desde limitada hasta genuina propiciando la discusión abierta entre los participantes mediante el uso de técnicas de consulta como paneles ciudadanos y grupos de enfoque; iii) participación, desde la planeación mediante la emisión de propuestas, y hasta la implementación de solución de problemas de manera conjunta, y iv) empoderamiento de la comunidad para tomar sus propias decisiones (Davidson, 1998).


Figura 1. Rueda de Davidson

EMPODERAMIENTO
• Control delegado
• Control independiente
• Control transferido
INFORMACIÓN
• Comunicación mínima
• Información limitada
• Información de buena calidad


PARTICIPACIÓN
• Organismo asesor efectivo
• Colaboración
• Toma de decisiones
limitada y descentralizada
CONSULTA

• Consulta limitada
• Atención al cliente
• Consulta real

Fuente: Davidson (1998)

Los Consejos de Pesca y Acuacultura están dotados con ciertos atributos para incidir en la política pesquera bajo el marco de la Ley General de Pesca y Acuacutura Sustentables y las Leyes Estatales de Pesca y Acuacultura. Estos atributos varían en cada Consejo, pudiendo ser de carácter ‘informativo’, ‘participativo’ en los procesos de planeación, y en algunas ocasiones se llega a delegar cierto ‘poder de control’ con la evaluación de políticas y programas (ver Anexo 1).


1.3 Independencia

La participación de todos los actores en el proceso decisorio depende muchas veces de la existencia de ciertas condiciones de independencia de los mecanismos de participación que propicien un juego justo entre los miembros. Cunill (2006) menciona ciertas condiciones que el Estado debe garantizar para que se dé un equilibrio de intereses: i) autonomía, asegurando una mayor igualdad y pluralismo en el proceso de toma de decisiones. Ello se puede lograr mediante el establecimiento de reglas en cuanto a la periodicidad de los encuentros, y que la convocatoria y designación de miembros dependan de la sociedad y no de las autoridades (Cunill Grau, 2006); ii) recursos de control, como sería el poder de aprobar el presupuesto de las políticas sociales, o la activación de órganos judiciales como los derechos de petición; y iii) recursos de transparencia, los cuales van más allá del derecho al acceso a la información, e incluyen el escrutinio sobre el proceso de toma de decisiones y la exigencia de cuentas (Ibíd).

Serrano (2015) habla de: i) respeto a las garantías individuales, tales como la libertad, la seguridad, la igualdad y la propiedad; ii) canales institucionales y marcos jurídicos, que regulen la participación ciudadana; iii) información, entendida como transparencia y rendición de cuentas; y iv) confianza en las instituciones, refiriéndose al buen actuar de las autoridades sin favorecer a un sector en específico (Serrano Rodríguez, 2015).

El diseño de los Consejos de Pesca y Acuacultura de México proveen escasos recursos para garantizar un equilibrio armónico de los intereses de los actores participantes. Sin embargo, en algunos consejos es posible advertir reglas en materia de: i) autonomía, en la forma en que se convocan y designan a sus integrantes, en cómo se define la agenda, en la forma en que se convocan las reuniones ordinarias y extraordinarias, entre otros; ii) transparencia, en cuanto a la publicación de las obligaciones de transparencia, así como de la integración y funcionamiento de los consejos, y; iii) rendición de cuentas, en cuanto al establecimiento de reglas claras sobre el proceso de toma decisiones y del seguimiento de acuerdos y recomendaciones.



INTRODUCCIÓN 2. METODOLOGÍA