3. Resultados

El Índice de Participación Ciudadana (IPC) en Pesca y Acuacultura es de 0.29 sobre 1 a nivel global. Este índice es el resultado de promediar los resultados del IPC normativo, cuyo valor es de 0.48 y el IPC operativo con un valor de 0.10. A su vez, este valor está compuesto por las calificaciones que obtuvieron el Consejo Nacional y los Consejos Estatales de Pesca que cuentan con un marco legal (Ley de Pesca y Acuacultura Sustentable), los cuales presentan importantes variaciones entre ellos.


Figura 2. Índice de Participación Ciudadana en Pesca y Acuacultura (por consejo)

Fuente: Elaboración propia

El consejo de pesca con mayor nivel de participación es el de Baja California con 0.68 sobre uno, seguido de los consejos de Baja California Sur y el Nacional con 0.58 y 0.56, respectivamente. De ahí, el resto de los consejos tienen una puntuación reprobatoria, es decir por debajo de 0.5, siendo los más bajos los consejos de Tabasco, Nayarit y Campeche con 0.11, 0.12 y 0.15, respectivamente.

Estos resultados reflejan el enorme desafío que enfrenta el sector pesquero para lograr que los mecanismos de participación funcionen adecuadamente e incorporen las opiniones de los distintos actores sociales en la toma de decisiones de la política pesquera. Es un desafío que se presenta en el diseño de las leyes, pero sobretodo en la operación.


3.1 Índice de Participación Ciudadana normativo

El IPC normativo muestra que el diseño de estos espacios no incentiva una participación significativa de la sociedad, a pesar de que todos los consejos alcanzaron un 0.75 sobre uno en el nivel de Influencia en la Política Pesquera (IPP). Ello se debe a que la Ley General de Pesca y Acuacultura Sustentables (LGPAS) establece para todos los consejos la facultad de definir los objetivos de los planes de manejo de las pesquerías. Es decir, la ley dota a los consejos con un nivel relativamente alto de influencia, sin embargo, en aspectos de inclusión, así como de autonomía, transparencia y rendición de cuentas, las leyes estatales son muy pobres en su especificidad.


Figura 3. Índice de Participación Ciudadana normativo
Fuente: Elaboración propia

Los consejos con un mayor nivel de participación ciudadana de acuerdo con la normativa son los de Baja California, el Nacional y el de Baja California Sur con 0.68, 0.63 y 0.61, respectivamente. Mientras tanto, los consejos con los niveles más bajos son los de Tabasco, Nayarit, Campeche y Sinaloa con 0.23, 0.24, 0.27 y 0.28, respectivamente. La principal debilidad de estos consejos es la falta inclusión de sectores sociales en la toma de decisiones, como se muestra más adelante.


3.1.1 Índice de Inclusión a nivel normativo

El Índice de Inclusión (IdI) premia la inclusión de actores sociales y también el equilibrio del poder conforme al número de representados por sector. Así tenemos, por ejemplo, consejos como el de Colima, que está representado por seis sectores, además de que existe una dispersión relativa del poder entre sus representados. Por el otro lado, están los consejos como Campeche, Nayarit y Sinaloa donde solo el sector gubernamental tiene el derecho, según la normativa, de tomar las decisiones. En el peor escenario está Tabasco, pues en su ley no se especifica qué sectores, ni cuántos representados hay por sector.


Figura 4. Índice de Inclusión a nivel normativo
Fuente: Elaboración propia

En promedio, la inclusión a nivel global es de 0.44, siendo los consejos de Colima y Tamaulipas los más inclusivos con 0.72 y 0.68, respectivamente. En estos consejos además de existir mayor apertura de los actores sociales hay una relativa mayor distribución del poder entre los sectores participantes. En cambio, en Campeche, Nayarit, Sinaloa y Tabasco el IdI es de 0 por la falta de inclusión de actores sociales en los procesos decisorios.


Figura 5. Distribución de la participación entre sectores a nivel normativo

Fuente: Elaboración propia * Nota: En el caso de Tabasco no se especifica el perfil de los participantes.


3.1.2 Influencia en la Política Pesquera a nivel normativo

El segundo aspecto que determina el IPC normativo es la Influencia en la Política Pesquera (IPP) medida a partir del poder que es delegado a la ciudadanía a través de los consejos.

Las Leyes de Pesca y Acuacultura Sustentables estatales establecen diferentes funciones para los consejos en materia de política pesquera. Por ejemplo, funciones de consulta como el de emitir opiniones y/o asesoría en materia pesquera y acuícola; funciones que implican una mayor ‘participación’ a través de proponer políticas, programas, proyectos para el fomento, regulación, control y manejo de actividades pesqueras y acuícolas; hasta funciones que delegan cierta toma de decisiones como el de formular y evaluar acciones que se desarrollen en materia pesquera y acuícola y diseñar la política estatal.

Tomando en cuenta el número de funciones y su relativo peso en la definición de la política pesquera en el Diagnóstico de Participación Ciudadana en Pesca y Acuacultura se encontró que el consejo de Colima contaba con un mayor nivel relativo de influencia. Para el IPC se consideró para la evaluación de cada consejo solamente la función con mayor influencia y se le dio un valor a partir de la categorización de la rueda de Davidson. Así es como todos los consejos obtuvieron una puntuación de 0.75 sobre uno dada la facultad que le otorga la LPAS a todos los consejos de definir los objetivos de los planes de manejo de las pesquerías.


3.1.3 Independencia a nivel normativo

El tercer aspecto que toma en cuenta el IPC normativo es la definición de facultades en la legislación que garanticen la independencia en los procesos de participación en cuanto a su autonomía, transparencia y rendición de cuentas. El promedio global en este componente es apenas de 0.25. Este resultado obedece a que con excepción del Consejo de Baja California y el Nacional, casi ningún consejo considera normas o disposiciones que regulen estos aspectos.

En materia de autonomía, el promedio global obtenido por todos los consejos es de 0.35 sobre uno. Esto significa que la mayoría de los consejos solo mencionan uno o dos de las 6 facultades de autonomía consideradas en la evaluación: aprobar el reglamento por parte de los miembros, establecer la periodicidad de las sesiones, definir la agenda de trabajo por parte de los miembros, invitar a los miembros no gubernamentales por medio de convocatoria u otro mecanismo participativo y transparente, posibilidad de los miembros de convocar a sesiones extraordinarias y la posibilidad de los miembros de invitar a actores externos a las sesiones del consejo. El Consejo de Baja California y el Nacional son los mejor evaluados, alcanzando la puntuación máxima de uno. En contraste están los consejos de Hidalgo, Jalisco, Nayarit, Puebla, Sonora y Tabasco que no mencionan ningún aspecto que garantice la autonomía en los procesos de participación.


Figura 6. Autonomía de los consejos de pesca y acuacultura según la normativa
Fuente: Elaboración propia

En materia de transparencia, los consejos tienen una calificación global de 0.29 sobre uno. Este resultado se obtiene de promediar la mención sobre las obligaciones de transparencia, la información acerca de los integrantes del consejo, aquella referente al funcionamiento del consejo, y sobre la toma de decisiones. Con excepción del Consejo Nacional, ningún consejo señala en su normativa sobre la obligación de publicar las actas de las sesiones ordinarias y extraordinarias, así como las opiniones y recomendaciones. En cuanto a la información sobre los integrantes del consejo, se observa una mayor transparencia, pues en promedio se obtuvo una calificación de 0.70. Sin embargo, la información sobre el funcionamiento de los consejos en cuanto a la forma de establecer el plan de trabajo y convocar a las sesiones es muy opaca. Con excepción de los consejos de Baja California, Yucatán y el Nacional, y en menor medida los consejos de Tamaulipas y Veracruz; los consejos no hacen mención de estos aspectos. Por ello, se obtuvo una calificación promedio de 0.20 sobre uno. Finalmente, también existe opacidad en la definición sobre aspectos relacionados con la toma de decisiones. Aquí nuevamente los consejos de Baja California, Baja California Sur, Yucatán y el Nacional, obtuvieron uno, mientras que el resto fue de cero por su falta de definición.


Figura 7. Transparencia de los consejos de pesca y acuacultura según la normativa
Fuente: Elaboración propia

Finalmente, en materia de rendición de cuentas, el promedio global fue apenas de 0.13. Esto es porque con excepción de Baja California que obtuvo uno, y los consejos de Baja California Sur, Yucatán y el Consejo Nacional que obtuvieron 0.5, los consejos nos hacen mención sobre ninguna actividad en materia de rendición de cuentas como el de dar informes al seguimiento de acuerdos y recomendaciones y dar un informe de actividades.


Figura 8. Rendición de cuentas de los consejos de pesca y acuacultura según la normativa

* Otros: Campeche, Chiapas, Colima, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Nayarit,
Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz.
Fuente: Elaboración propia

3.2 Índice de Participación Ciudadana operativo

El IPC operativo demuestra la disfuncionalidad de estos espacios de participación, pues además del Consejo Nacional, solamente se han instalado ocho consejos estatales: Baja California, Baja California Sur, Campeche, Colima, Jalisco, Puebla, Sinaloa y Yucatán (Hayashida C., Leal C., & Rolón S., 2017). Es por ello, que la evaluación de este subíndice fue apenas de 0.10 en promedio considerando que solo se evaluó información parcial de estos ocho consejos. El resto de los consejos fue evaluado con cero en este subíndice.


Figura 9. Índice de Participación Ciudadana operativo
Fuente: Elaboración propia

Los consejos con un mayor nivel de participación ciudadana en la operación son los de Baja California, Baja California Sur y el Nacional con 0.57, 0.56 y 0.49, respectivamente. Los consejos de Chiapas, Colima, Guerrero, Hidalgo, Michoacán, Nayarit, Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Sonora, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz obtuvieron cero, ya sea porque no se instalaron, o bien aún instalados, nunca sesionaron y no respondieron a las solicitudes de información.

3.2.1 Índice de Inclusión a nivel operativo

El Índice de Inclusión (IdI) de los consejos es apenas de 0.12, principalmente porque la mayoría de los consejos no fueron instalados o bien, aún instalados, no han sesionado nunca y/o no entregaron las minutas de las sesiones solicitadas por acceso a la información. Los únicos consejos que tuvieron algún valor en este componente fueron Baja California (0.51), Baja California Sur (0.66), Jalisco (0.54), Yucatán (0.34) y el Nacional (0.45). De estos, el más inclusivo es el consejo de Baja California Sur, el cual resultó ser el más plural con la presencia de actores gubernamentales, actores con intereses directos e indirectos, incluyendo a la academia y a las organizaciones de la sociedad civil. Por el contrario, los menos inclusivos fueron los consejos de Yucatán y el Consejo Nacional, en los cuales solo participan actores gubernamentales y actores con intereses directos como Comités de Pesca, productores y organizaciones pesqueras e industriales y comercializadores.


Figura 10. Índice de Inclusión a nivel operativo
Fuente: Elaboración propia

La dispersión de los cinco consejos que han operado es también baja, pues solo el Consejo Nacional superó el 0.50. Ello quiere decir, que el gobierno es el sector predominante en todos los consejos. En Yucatán, el caso más extremo, la participación gubernamental es del 61%.


Figura 11. Distribución de la participación entre sectores a nivel operativo

Fuente: Elaboración propia

3.2.2 Influencia en la Política Pesquera a nivel operativo

Los Consejos de Pesca y Acuacultura Sustentables son principalmente espacios de asesoramiento, según la frecuencia con la que se presenta este tipo de facultades en los tres estados que se evaluaron en este apartado: Baja California, Baja California Sur y el Consejo Nacional. Sin embargo, tomando en cuenta la función con mayor influencia para cada uno de ellos tenemos que Baja California y Baja California Sur tienen el puntaje más alto (0.83). Esto es porque en estos consejos se ha delegado cierto control a los miembros del consejo sobre la política pesquera como el de aprobar la metodología y lineamientos para la elaboración del programa estatal o el de presentar y validar el programa sectorial de pesca y acuacultura. El Consejo Nacional, por su parte, tuvo un puntaje de 0.58 debido a que en este consejo la acción con mayor influencia en la política pesquera, fue el de dar asesoramiento en torno a los temas de salvaguarda de la vida humana en el mar y el establecimiento de refugios para embarcaciones pesquera, así como de proponer modificaciones a las reglas de operación del programa de modernización de motores.


Figura 12. Influencia de los consejos de pesca y acuacultura a nivel operativo

* Otros: Campeche, Chiapas, Colima, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Nayarit, Oaxaca,
Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz y Yucatán.
Fuente: Elaboración propia

3.2.3 Independencia a nivel operativo

Este es el más bajo de los tres componentes del IPC operativo con apenas 0.07 sobre uno en el promedio global. Ello se debe en primer lugar a la inoperatividad de los consejos, pero también a la poca presencia de prácticas que promuevan la autonomía, transparencia y rendición de cuentas de estos espacios de participación en la práctica. De los consejos que han sido instalados, los de Baja California, Baja California Sur y Consejo Nacional son los que registraron niveles más altos con 0.57, 0.56 y 0.49, respetivamente. Estos valores provienen de promediar los niveles de autonomía, transparencia y rendición de cuentas como se explica más adelante.

En materia de autonomía se evaluó la aplicación de las mismas facultades que se consideraron en el aspecto normativo. De los consejos que han operado al menos una vez se encontró que el Consejo de Baja California pone en práctica 4 de las 6 facultades evaluadas: aprobación del reglamento por acuerdo de los miembros, invitación de los miembros no gubernamentales por medio de convocatoria pública, definición de la agenda por acuerdo de los miembros e invitación de actores externos a las sesiones del consejo. En el Consejo Nacional se encontraron dos, en Baja California Sur una y en Jalisco ninguna, al igual que los demás estados donde los consejos no están operando.


Figura 13. Autonomía de los consejos de pesca y acuacultura a nivel operativo
Fuente: Elaboración propia

Los consejos que resultaron más transparentes en su operación son los de Baja California y el Nacional, ambos con una puntuación de 0.50 sobre uno. El primero es el único que publica las actas de las sesiones ordinarias en Internet conforme lo establece las obligaciones de transparencia. Además, publica proactivamente el listado de integrantes y contestó al 100% a las solicitudes de información, aunque lo hizo fuera del tiempo reglamentario. En el caso de Consejo Nacional se encontró que también publica el listado de integrantes además de contestar de manera completa y oportuna a las solicitudes de información. El resto de los consejos no publica nada en Internet, aunque contestaron de manera completa y oportuna los consejos de Campeche, Jalisco, Sinaloa y Yucatán.


Figura 14. Transparencia de los consejos de pesca y acuacultura a nivel operativo
Fuente: Elaboración propia

Finalmente, lamentablemente se encontró que, con excepción del Consejo Nacional que realiza un informe de seguimiento de acuerdos, ninguno de los consejos lleva acabo acciones para rendir cuentas.


Figura 15. Rendición de cuentas de los consejos de pesca y acuacultura según la normativa

* Otros: BC, BCS, Campeche, Chiapas, Colima, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán, Nayarit,
Oaxaca, Puebla, Quintana Roo, Sinaloa, Sonora, Tabasco, Tamaulipas, Veracruz y Yucatán.
Fuente: Elaboración propia

2. METODOLOGÍA 4. RECOMENDACIONES